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27 de septiembre de 2021

La perspectiva de menor gasto social en Paraguay, con el envejecimiento de la población

El BM advierte que el envejecimiento poblacional plantea desafíos para la política pública, debido a que el cambio en la estructura etaria llevaría, en promedio, a que el gasto social registre un gran aumento en el 2045 en la mayoría de los países de América Latina. Sin embargo, nuestro país no se vería afectado e incluso podría tener una reducción en este sentido.

ANÁLISIS

El envejecimiento poblacional supone dos claros desafíos para la política pública, dice un informe del Banco Mundial (BM). 

Por un lado, una población más envejecida demanda mayores recursos fiscales para servicios sociales, como aquellos relacionados con el sistema de salud, el cuidado de largo plazo y las pensiones. 

Por otro lado, la disminución del tamaño de la población en edad de trabajar, al reducir la fuerza de trabajo, podría condicionar el crecimiento económico en el largo plazo.

Los potenciales efectos de la transición demográfica y las demandas que podrían surgir sobre las instituciones y políticas públicas son analizados en el estudio del Grupo Banco Mundial denominado “Cuando tengamos sesenta y cuatro, oportunidades y desafíos para la política pública en un contexto de envejecimiento poblacional en América Latina y el Caribe”.

Detalles del informe

El informe menciona, en un apartado, al envejecimiento y el gasto público total, que explica es el resultado de la suma de erogaciones en múltiples programas, instituciones y políticas realizadas por el sector público.

Según el estudio del Banco Mundial, el cambio en la estructura etaria llevaría a que, en promedio, el gasto social pase del 12,8% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2015 al 19% en 2045, con alta heterogeneidad: de un gasto público social esperado equivalente al 38% del PIB en Brasil a apenas el 4,4% en Guatemala.

Resalta que, en la mayoría de los países, el gasto social tendería a aumentar debido, principalmente, al mayor peso relativo de los adultos mayores y al consiguiente incremento del gasto en pensiones. 

Fuente: Banco Mundial

En Paraguay pasaría lo contrario

El informe enfatiza, sin embargo, que en determinados casos -como Paraguay, El Salvador y Guatemala- el gasto público social podría disminuir. Estas direcciones opuestas se vinculan con la generosidad actual de las diferentes políticas sociales.

Es decir, en nuestro país y en las otras dos naciones mencionadas, la cobertura de pensiones es baja. Por lo tanto, el impacto de un aumento en la población adulta mayor sobre la generosidad de los beneficios sería imperceptible.

Según el citado informe, el gasto social como porcentaje del PIB del Paraguay en el año 2015 era de más del 12% y en el 2045 se situaría por debajo del 10%; muy por detrás de países de la región como Brasil, Argentina y Uruguay.

Para poder hacer esta medición, el Banco Mundial desagrega en dos componentes el comportamiento que podría darse con el gasto público social: el demográfico y el de preferencia de política. 

En el primer caso, se evalúa a través del índice de dependencia demográfica (IDD) de cada sector, es decir, se mide el tamaño de la población potencialmente beneficiaria (la población “en riesgo”) con respecto a la población en edad de trabajar. 

Así también, el impacto de las preferencias de política se mide a través de la relación de generosidad de los beneficios (RGB). Este indicador refleja el efecto combinado de dos dimensiones: la cobertura del sector y el nivel de beneficio (gasto por beneficiario). 

El BM aclara que el IDD depende de las tendencias de las tasas de fecundidad y mortalidad, y considera que la capacidad de la política pública para influir en dicho índice es baja. Como contraparte, la RGB es una consecuencia directa de las decisiones de política.

En este sentido, el informe presenta el resultado de esta descomposición del gasto social para 18 países de América Latina. Por un lado, el nivel actual del gasto, así como los niveles que se prevé que alcance el gasto en 2045 si el IDD evoluciona de la forma esperada y no se modifican las preferencias de política que afectan la RGB.

Cambio en la generosidad

Así también, agrega una simulación de un posible cambio en la generosidad de los beneficios. En este sentido, a fin de contar con un escenario factible, se adopta como supuesto que los países podrían converger a los niveles de generosidad que actualmente prevalecen en los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). 

La mediana del gasto público social en los países de la OCDE fue el 21% del PIB en 2015, mientras que para los países de América Latina alcanzó el 13%. En ambos grupos, existe una considerable diversidad en el gasto social: en la mitad de los países de la OCDE, el gasto público social representa entre el 17% y el 25% del PIB; mientras que en la mitad de los países latinoamericanos, el rango va desde el 10% hasta el 15%. 

Bajo el supuesto de que los índices de generosidad convergen a aquellos observados actualmente en los países miembros de la OCDE, el gasto público social promedio de América Latina ascendería al 18,3% del PIB en 2045. 

En otras palabras, al avanzar hacia los estándares de la OCDE, la mayoría de los países de la región experimentaría una aceleración en el ritmo de aumento del gasto público social debido a la mayor generosidad, especialmente en términos de cobertura de las políticas sociales en los países más desarrollados. 

Proceso de transición demográfica

En otra parte, el informe enfatiza en que los países de América Latina se encuentran en pleno proceso de transición demográfica y, por lo tanto, de envejecimiento poblacional. Este fenómeno implica que durante las próximas décadas ocurrirá una caída relativa de la cantidad de niños y un incremento de adultos mayores, hasta que la estructura poblacional comience a estabilizarse.

Menciona que este proceso no es homogéneo, ya que tanto la magnitud como la velocidad de estos cambios difieren entre países. Algunos se encuentran en una etapa avanzada de la transición demográfica, con tasas de fecundidad equivalentes a las de reemplazo. 

Los restantes países de la región, como Paraguay, se encuentran en una etapa temprana de la transición, con tasas de fecundidad algo superiores a las de reemplazo, pero con una tendencia decreciente. 

El Banco Mundial advierte que las sociedades envejecidas enfrentan el riesgo de perder dinamismo en sus economías, ya que están expuestas a una mayor tasa de dependencia y a una menor tasa de ahorro. 

No obstante, adelanta que antes de alcanzar dicho estado, los países cuentan con la ventana de oportunidad que ofrece el bono demográfico. En este bono tiene lugar una disminución transitoria de la tasa de dependencia, a la vez que la participación de las personas en edad de trabajar –y con capacidad de ahorro– alcanza sus niveles más altos. 

Esto representa una gran oportunidad en el corto plazo, puesto que una mayor tasa de ahorro podría redundar en una mayor dotación de capital por trabajador y, por ende, en un incremento de la productividad. 

Sin embargo, para que los países puedan aprovechar el bono demográfico, es necesario generar las condiciones institucionales, financieras y fiscales que promuevan mayores niveles de ahorro e inversión, a fin de acelerar el crecimiento sostenido del PIB per cápita, agrega el BM.

Pensiones

En otra parte, el informe menciona que los sistemas de pensiones constituyen el sector que se vería más afectado por el envejecimiento poblacional. 

La transición demográfica hacia una estructura poblacional más envejecida debería incrementar las necesidades fiscales de financiamiento de los esquemas públicos de reparto y a disminuir la tasa de reemplazo de los beneficios de los esquemas financiados mediante regímenes de capitalización. 

Advierte que, en las próximas décadas, los países que ya cuentan con programas de pensiones generosos deberían adoptar acciones orientadas a mejorar la sustentabilidad. En el caso de los esquemas de capitalización, si bien su propio diseño garantiza la sustentabilidad financiera, lo hace a expensas de un menor nivel en los beneficios. 

Para los sistemas de reparto o mixtos, con un componente de financiamiento público, la sustentabilidad financiera podría asegurarse aumentando los ingresos (a través de mayores alícuotas sobre los salarios o de la asignación de otros ingresos fiscales). 

Sin embargo, dice que persistiría la necesidad de mejorar la sustentabilidad económica, ya que tales recursos adicionales provendrían de una reducción del gasto en otras políticas públicas o de incrementos en los impuestos, con la consiguiente repercusión en el nivel de actividad económica.

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