Por Axel Sánchez – Investigador.
La informalidad es actualmente uno de los mayores desafíos para el desarrollo económico de América Latina y el Caribe. Si bien la tasa de informalidad laboral exhibía una disminución gradual en el lustro anterior al inicio de la pandemia de COVID-19, este evento rompió la tendencia y la tasa en muchos de los países de la región era a mediados de 2022 igual o mayor que en la etapa prepandemia.
De acuerdo a datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), hoy en día aproximadamente la mitad de los trabajadores de la región son informales, lo que equivale a alrededor de 140 millones de personas.
En nuestro país, la tasa de empleo informal se ha mantenido relativamente constante en la última década, con leves oscilaciones. Entre el 2012 y el 2014 la tasa se redujo del 65,7% al 63,8%, pero volvería a incrementarse en los siguientes dos años, llegando al 65,4% en el 2016. A partir de allí iniciaría una nueva disminución, alcanzando el 63,7% en el 2019, pero la crisis económica causada por la pandemia causó que la cifra trepe hasta el 65,1% en el 2020. En el último par de años, la tendencia ha sido a la baja, estimándose una cifra de 63,4% para el 2022.
Más preocupante aún es la evolución que ha tenido la economía informal en este siglo. Entre el 2002 y el 2009, la porción de la economía informal respecto al Producto Interno Bruto (PIB) rondaba entre 31% y 34%, pero para 2019 llegó al 43%, sufriendo un leve incremento debido a la pandemia, alcanzando un nivel del 45,9% en 2022.
Alta informalidad es sinónimo de vulnerabilidad. Los trabajadores informales no se encuentran protegidos por la legislación laboral, por lo cual carecen de derechos laborales básicos como seguridad social, y son mucho más susceptibles a la explotación, al desempleo y a la pobreza.
De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), dependiendo del país, los trabajadores informales tienen entre tres y cuatro veces más altas probabilidades de ser pobres que los trabajadores formales, y comprenden entre el 70% y el 90% por ciento de la pobreza laboral total.
Asimismo, el fenómeno de la informalidad suele afectar proporcionalmente más a grupos vulnerables como mujeres, jóvenes, adultos mayores y migrantes, acentuando aún más las desigualdades sociales.
La informalidad también representa un gran problema para las mismas empresas. Las empresas informales no pueden establecer contratos legales, no tienen asegurados sus derechos de propiedad y tienen acceso limitado a servicios públicos y a los beneficios de las instituciones financieras.
Por otra parte, las empresas formales encuentran en los informales un competidor desleal que no pagan impuestos y otros costos relacionados con la formalización ni cumplen con las regulaciones vigentes.
Por último, la economía informal también genera problemas para la administración pública. La evasión de impuestos se traduce en bajas recaudaciones tributarias, y los trabajadores no registrados en bajas contribuciones a la seguridad social. Además, la falta de información contable y estadística del sector informal también complica la implementación de políticas públicas.
Viendo las terribles consecuencias que acarrea la informalidad, es importante que las autoridades implementen políticas públicas destinadas a formalizar la economía, apuntando a corregir las múltiples causas que la originan.
¿Qué es la informalidad?
Antes de adentrarse en el estudio de las causas de la informalidad y políticas de formalización, es importante aclarar a qué nos referimos cuando hablamos de “informalidad”. Pueden distinguirse tres conceptos: sector informal, empleo informal y economía informal. Los tres están bastante interrelacionados, pero hacen referencia a aspectos diferentes de la economía por lo que es importante diferenciarlos.
La decimoquinta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) definió al sector informal como un grupo de unidades de producción que pertenecen a los hogares y que no están constituidas en sociedad. Incluye tanto a empresas informales de personas que trabajan por cuenta propia como a empresas de empleadores informales.
Estas últimas pueden definirse, según las circunstancias del país, como aquellas cuyo tamaño es menor a un nivel determinado de empleo, que no están registradas o no ocupan empleados registrados.
En cuanto al empleo informal, la decimoséptima CIET lo describió como el conjunto de los siguientes tipos de ocupación:
• Trabajadores por cuenta propia dueños de sus propias empresas del sector informal;
• Empleadores dueños de sus propias empresas del sector informal;
• Trabajadores familiares auxiliares, tanto del sector formal como el informal;
• Miembros de cooperativas de productores informales;
• Asalariados empleados tanto en el sector formal, informal o por hogares que no están sujetos a la legislación laboral nacional, el impuesto sobre la renta, la protección social o determinadas prestaciones relacionadas con el empleo; y
• Trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para el propio uso final de su hogar.
Por último, la economía informal, de acuerdo a la Conferencia Internacional del Trabajo del 2002, se define como “todas las actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que — en la legislación o en la práctica — están insuficientemente cubiertas por sistemas formales o no lo están en absoluto”.
Por tanto, se trata de un término más global que abarca tanto las actividades del sector informal como aquellas no declaradas del sector formal. Esta definición excluye a las actividades ilegales como el tráfico de drogas, que no deben ser formalizadas, sino combatidas.
No obstante, la misma CIET atiende la diversidad de situaciones entre los distintos países, y admite que los países puedan adaptar los criterios según su realidad y su capacidad de recolección de datos. Por ejemplo, da visto bueno a los países de excluir al sector agrícola de los cálculos de empleo informal, que es de hecho la metodología del Instituto Nacional de Estadística (INE), que es la institución gubernamental que se encarga de recoger datos respecto al empleo informal en nuestro país.
Siguiendo las directrices de la CIET, el INE incluye como trabajadores informales a:
• Empleados y obreros públicos que no aportan al Sistema de Jubilación o pensión;
• Empleados u obreros privados que no aportan al Sistema de Jubilación o pensión, independiente de la situación de la empresa donde trabaja;
• Patrones o empleadores cuya empresa no está inscripta en el Registro Único de Contribuyentes (RUC) del Ministerio de Hacienda;
• Trabajadores por cuenta propia cuya empresa no está inscripta en el Registro Único de Contribuyentes (RUC) del Ministerio de Hacienda;
• Trabajadores familiares no remunerados, independientemente de que la empresa donde trabaja tenga o no RUC; y
• Empleados domésticos que no aportan al sistema de jubilación.
En cuanto al sector informal, el INE lo tara como aquellas empresas que no están inscriptas en el Registro Único de Contribuyentes (RUC) del Ministerio de Hacienda, excluyendo al sector hogar.
¿Qué causa la informalidad?
Se pueden identificar tres grandes causas para la presencia de economía informal en una economía, las cuales pueden tener mayor o menor peso explicativo dependiendo del contexto (país y momento).
La principal causa de la informalidad son los altos costos que implica para una empresa formalizarse. Estos costos pueden ser tanto recurrentes (como impuestos o aportes patronales), o bien pueden ser costos relativos a la apertura del negocio. Para muchas empresas es mucho más rentable mantenerse como parte de la economía informal, pues de esa manera se ahorran altos costos, y en casos extremos de hecho puede ser la única manera de generar beneficios.
También las acciones de las instituciones del Estado ejercen su influencia sobre los niveles de informalidad. Una escasa capacidad de control gubernamental da vía libre a muchas empresas a no registrarse, a subdeclarar sus ingresos o no inscribir a sus trabajadores en los sistemas de seguridad social. Asimismo, la falta de confianza hacia el Estado por una alta percepción de corrupción o ineficiencia en la gestión pública misma puede motivar al sector privado a evadir impuestos.
Por último, pueden nombrarse cuestiones meramente culturales. La idiosincrasia de los emprendedores y empresarios o bien un nulo conocimiento en lo que respecta a las normativas comerciales y laborales pueden inducirlos a mantenerse informales.
La propensión a ser informal varía enormemente según el tamaño de la empresa. La informalidad está presente mayormente en las micro o pequeñas empresas, disminuyendo su presencia a medida que aumenta el tamaño de las mismas. Esto es lógico teniendo en cuenta que es este el sector que genera menor margen de ganancia, el que menos control recibe por parte del Estado y el que menor conocimiento tiene de normativas legales.
Por tal motivo, los países de menor ingreso, que por lo general concentran la mayor parte de su fuerza de trabajo en micro y pequeñas empresas (normalmente de subsistencia), son también los que exhiben un mayor tamaño de sector informal y una mayor tasa de informalidad ocupacional.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en su reciente estudio “El desafío de la formalización en Paraguay: causas, motivaciones y propuestas de política pública” identifica en nuestra economía las siguientes cuestiones concretas relacionadas a estas tres grandes causas:
• En el aspecto económico, se nombran una tasa de aporte patronal bastante alta; los altos costos de gestión para la obtención y actualización de registros, permisos, patentes licencias y otros trámites; elevado costo de apoyo especializado como gestores, contadores o abogados; la imposibilidad de acceso a regímenes simplificados como el IRE Simple o IRE Resimpley un alto costo de financiación del pago del IVA por el descalce de plazos entre la emisión de la factura y el cobro.
• En cuanto a las causas institucionales, mencionan una falta de legitimidad y autoridad de las instituciones del Estado; asimetría de control entre las empresas formales e informales; normas desactualizadas; percepción generalizada de un gasto público poco eficiente y eficaz y de un uso poco transparente de los recursos públicos; alta insatisfacción con la infraestructura y los servicios públicos orientados a las empresas; baja interacción entre el sector empresarial y las instituciones públicas recaudadoras; poco apoyo en cuando a consulta de trámites y servicios de desarrollo empresarial; y disconformidad con las prestaciones del servicio de salud y de sistema provisional al que acceden los trabajadores.
• Por último, en lo que respecta a cuestiones culturales, citan una ética empresarial que se basa en reglas de juego establecidos en gran medida por los competidores, no por la normativa del Estado; emprendimientos que nacen por necesidad económica y falta de oportunidades en el mercado laboral y no como respuesta a oportunidades de mercado; nula gestión profesionalizada en áreas vinculadas a la innovación y el desarrollo de productos, producción y comercialización; desconocimiento de leyes y normativas por parte de los principales tomadores de decisiones en las empresa; y bajo el nivel de involucramiento en asociaciones, gremios y grupos de empresarios para la revisión y propuesta de políticas públicas.
Soluciones
Las recomendaciones generales del Banco Mundial para combatir la informalidad en los países en desarrollo dictan:
• Mejorar el acceso a la educación, los mercados laborales y el financiamiento para que los trabajadores y las empresas informales puedan ser lo suficientemente productivos como para formalizar sus actividades.
• Mejorar la gobernanza y el clima para los negocios de manera que el sector formal pueda prosperar y emplear a un mayor número de personas cumpliendo con los requisitos que esto conlleva.
• Simplificar la normativa fiscal para reducir el costo de operar formalmente y aumentar el costo de operar informalmente.
Asimismo, se advierte que las medidas solo funcionan cuando se realizan con un enfoque integral y no de manera aislada, y que las mismas deben adaptarse a las circunstancias propias de un país.
El BID, basándose en su análisis de la economía informal paraguaya, identifica cuatro áreas de oportunidades para reducir la informalidad en el Paraguay:
• Adecuación de marcos regulatorios: esto incluye una reestructuración del sistema de seguridad social, una revisión de normativas fiscales (como la conexión entre las EAS y el IRE Simple y Resimple o la posibilidad de reducir gastos de seguridad social) y un ajuste de normas que permitan compartir información entre las instituciones públicas.
• Digitalización y uso de TIC: una de las maneras más eficaces de simplificar los trámites burocráticos y reducir sus costos es a través de la digitalización, con herramientas modernas como las ventanillas únicas. Asimismo, se insta a la creación de plataformas que permitan compartir datos de empresas a fin de mejorar la articulación con los gobiernos municipales, y a la difusión y capacitación de TIC destinadas a pyme con el propósito de reducir costos de gestión.
• Políticas destinadas a desarrollo empresarial: se sugiere el desarrollo de redes tanto de servicios no financieros como capacitación o asistencia técnica como de servicios públicos y privados que faciliten las operaciones administrativas de las empresas (como pagos de salarios o cobranzas). También se recomienda enfocarse en la descentralización de trámites y el fortalecimiento de ofertas de servicios de extensionismo para reducir los costos de transacción de las empresas ubicadas en el interior del país.
• Financiamiento y bancarización: el desarrollo del mercado de crédito mediante la facilitación de las aperturas de cuentas bancarias, la creación de productos financieros para las pymes o la ampliación de Fogapy. A fin de facilitar este desarrollo se sugiere la generación de estadísticas e información desagregada y detallada sobre el mercado de crédito y la fomentación de financiamiento no tradicional como mercado de capitales o Fintech.
La organización ProDesarrollo, en su último informe anual sobre la economía sumergida en el país (Economía subterránea, algo tenemos que hacer) propone políticas parecidas:
• En cuanto a las normativas tributarias, si bien aseguran que el IRE RESIMPLE un incentivo excelente para la formalización de las pymes, obstáculos como el desconocimiento general de los microempresarios sobre la normativa, la dificultad de los trámites administrativos (es puramente presencial) y los altos costos de las facturas impresas causan que este impuesto no tenga todavía el impacto deseado (enfatizando la necesidad de contar con políticas integrales).
• En lo que respecta al uso de las TICs, hacen énfasis en facilitar el acceso a Internet mediante la ampliación de su cobertura y la reducción del costo del servicio.
• En el ámbito de inclusión financiera, resaltan la importancia de las cuentas básicas, plataforma para sistema de pagos, préstamos con condiciones especiales más flexibles y seguros varios. No obstante, también se afirma que la expansión de estos productos debe ir acompañado de capacitación en emprendedurismo, finanzas y tributación, por lo que instan a la realización de programas de inclusión financiera por parte del Banco Nacional de Fomento y alianzas con instituciones financieras por parte del Ministerio de Industria y Comercio.
