El sistema de pensiones y jubilaciones de Paraguay está integrado por varios regímenes, en su mayoría administrados por distintos entes públicos, aunque también existen entidades del sector privado que ofrecen planes voluntarios de pensiones.
El Instituto de Previsión Social (IPS), la Caja Fiscal, la Caja Municipal, la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), la Caja de Itaipú, la Caja Ferroviaria, la Caja Parlamentaria y la Caja Bancaria son las administradas por el sector público.
Si bien todas estas cajas cuentan con su propia legislación y carta orgánica, tienen varias cosas en común y la principal es que funcionan bajo un esquema de financiamiento sobre la marcha; por tanto, cuentan con serios problemas de sostenibilidad en el tiempo.
Según el libro “Sistema de Pensiones en el Paraguay”, publicado en el 2014 por el Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep), existen numerosas debilidades en nuestro sistema de pensiones.
Baja cobertura, déficit actuariales de diferente magnitud, graves deficiencias en cuanto a regulación y control, falta de normas de inversión estándares para todo el sistema y marcada heterogeneidad de parámetros entre ellas se mencionan entre las falencias, lo que genera profundas inequidades.
Todo esto, además de no contar con un regulador/supervisor y de normas adecuadas de inversión, que en el pasado ha ocasionado la pérdida de recursos de los asegurados en inversiones de alto riesgo o han obtenido rendimientos muy bajos.
Teniendo en cuenta todo lo mencionado, desde hace unos años se viene discutiendo la necesidad de realizar una reforma y también crear una superintendencia de pensiones, pero hasta la fecha ninguna de estas acciones se ha podido llevar adelante.
Tipos de sistemas de pensiones
Es importante señalar que el sistema de pensiones de Paraguay es el reparto, es decir, las cotizaciones recaudadas de los trabajadores activos están destinadas a financiar a los jubilados actuales.
Este sistema es insostenible, según los expertos, y, de hecho, muchos países han optado por cambiar su sistema a uno de capitalización individual o mixto.
En los programas de capitalización individual, los trabajadores aportantes son propietarios de sus ahorros (y de las rentabilidades de los mismos) y todos cotizan bajo el mismo sistema, con las mismas reglas. Estos, por lo general, son administrados por empresas privadas.
Desde hace varios años, países como Chile, Perú, Colombia, México, Uruguay, Bolivia, Costa Rica, El Salvador, República Dominicana, entre muchos otros, han introducido en sus sistemas de seguridad social un programa de capitalización individual.
En estos países, los programas de capitalización han aportado la solución al problema de las pensiones, sustituyendo total o parcialmente los insostenibles programas públicos de reparto.
La experiencia de Bolivia
En este sentido, José Abel Martínez, exministro de Desarrollo Productivo de Bolivia, explica que la reforma llevada a cabo por el país vecino, si bien era necesaria, ha tenido que ser obligatoria debido a que ya se estaban alcanzando tasas de déficit fiscal por encima del 3% del Producto Interno Bruto (PIB) para financiar los sistemas de jubilaciones.
Debido a esta situación, se tomó la determinación de realizar un corte y empezar con un nuevo sistema para la adopción de la capitalización individual.
“El cambio de sistema de reparto a capitalización individual ha significado que los que ya estaban jubilados y los que estaban por jubilarse tenían que ser financiados, y lo que se hizo fue conseguir el dinero para poder financiar ese gasto que se produjo, con unos créditos del Banco Mundial, para lo que fue la reforma de pensiones en Bolivia”, detalla.
Añade que, de esta manera, el cambio no fue tan “traumático” y lo fundamental fue que se pudo evitar el deterioro de las finanzas públicas.
«El cambio de sistema de reparto a capitalización individual ha significado que los que ya estaban jubilados y los que estaban por jubilarse tenían que ser financiados, y lo que se hizo fue conseguir el dinero para poder financiar ese gasto que se produjo, con unos créditos del Banco Mundial, para lo que fue la reforma de pensiones en Bolivia”.
José Abel Martínez, exministro de Desarrollo Productivo de Bolivia
Con la reforma, recuerda que se asignó la administración de las cuentas individuales de jubilación a dos empresas privadas que ganaron la licitación internacional. Estas dos compañías cobran una comisión del 0,5% por administrar y dar una rentabilidad a los recursos.
Martínez también señala que un factor muy importante, después de la reforma de pensiones, es que el ahorro interno en Bolivia creció, tanto que en la actualidad, este ahorro interno creado por el nuevo sistema de capitalización ha superado los USD 19.000 millones.
Explica que estos recursos son introducidos nuevamente a la economía nacional, ya que se invierten en diferentes sectores como créditos hipotecarios, permitiendo a las personas acceder a este tipo de productos en mejores condiciones en términos de tasas y plazos.
Así también, se han invertido en sector de la construcción, ampliación de fábricas de cementos, industrias metalúrgicas, etc.; de esta manera, destaca que se potencia un mayor desarrollo del país.
“A diferencia del anterior sistema, que provocaba déficit fiscales persistentes, este provoca incremento de ahorro interno que puede ser canalizado a la inversión”, recalca.
El exministro aclara que no todos forman parte del nuevo sistema, pues las personas de la generación que estaba en los últimos años productivos de su vida se habían opuesto al cambio y, en la actualidad, están siendo financiados por el Estado, pero con un efecto dentro del total de las finanzas públicas ya poco significativo.
¿Qué se podría hacer en Paraguay?
Martínez comenta, por otra parte, que este cambio de sistema es una fenomenología mundial, ya que el de reparto funcionaba en el anterior ciclo, pero ahora existen factores como mayor esperanza de vida y las personas optan por tener menos hijos, lo que lleva a los países a tener más personas adultas que jóvenes (este aún no es el caso de Paraguay).
Esta situación hará que, en algún momento, no haya suficientes aportantes bajo el sistema de reparto que puedan ayudar a resolver el problema de los aportes a los jubilados.
“Eso es inevitable, y lo mejor es tomarse un tratamiento preventivo que puede ser costoso, pero no tanto que cuando tengan que tomarse no un tratamiento preventivo, sino un tratamiento de curación que puede durar muchos años”, asevera Martínez.
El experto recomienda que en nuestro país se debe empezar a realizar cambios de manera gradual, aprovechando el bono demográfico, y que también está demostrado que el sistema de capitalización individual funciona y ayuda al desarrollo de un país.
“Rotundo fracaso”
El economista y exministro de Hacienda, César Barreto, reconoce por su parte que el sistema de jubilaciones de Paraguay es un rotundo fracaso, ya sea por su escasa cobertura (apenas poco más del 20% de la población ocupada, por lo cual es absolutamente inequitativo) o por encontrarse absolutamente desfinanciado, con grandes déficits financieros y/o actuariales que encima son crecientes, por la baja vinculación entre aportes y beneficios que tienen todas las cajas.
“Jubilaciones a edad temprana, pocos años de aporte y fórmulas de cálculo de beneficios que consideran sólo los últimos años de aportes”, cita Barreto, como algunos de los puntos que deben ser modificados.
Enfatiza que, en principio, se necesita de una regulación y supervisión uniforme, así como de ajustes de parámetros importantes en términos de edad de jubilación y en relación de beneficios a aportes que reduzcan el brutal déficit. Aparte, se requiere de un rediseño para incluir a los trabajadores independientes de manera equilibrada.
“Jubilaciones a edad temprana, pocos años de aporte y fórmulas de cálculo de beneficios que consideran sólo los últimos años de aportes”.
César Barreto, economista y exministro de Hacienda.
Al ser consultado sobre si nuestro país podrá optar por un sistema de capitalización individual, dijo que, según la experiencia internacional, optar por uno u otro de manera excluyente no resuelve todos los problemas.
“Algunos problemas, como los años de aporte, tienen causas estructurales relacionadas al funcionamiento de la economía, el empleo y los ingresos de las personas”, explica.
No obstante, agrega que una combinación de sistemas podría mejorar sustancialmente la cobertura, la equidad y la sostenibilidad financiera de las cajas.
Precisa que se podría escoger un sistema de beneficios definidos o cuasi reparto como un sistema universal obligatorio, pero con tope relativamente bajo de montos de jubilación y bases de aporte, combinado con un sistema de ahorro previo individual complementario deducible de impuesto a la renta para aquellos que quieran acceder a montos superiores de jubilación.
“El umbral hay que analizarlo bien, pero dada la estructura de ingresos del país, estaría entre dos y tres salarios mínimos”, indica.
Diálogo en busca de un “arreglo” de la Caja Fiscal
Según los datos oficiales, son dos las cajas que tienen reservas importantes: la de IPS y la Caja Bancaria, mientras que el resto muestra déficits actuariales de magnitud variable.
El que presenta el déficit actuarial de mayor magnitud es la Caja Fiscal.
En este sentido, el viceministro de Economía, Iván Haas, informa que están en proceso de consensuar con los diferentes sectores la posibilidad de una reestructuración de la Caja Fiscal y que la idea es tener para mediados de año una propuesta que será presentada al presidente de la República, al Congreso Nacional y a los precandidatos al Palacio de López.
El alto funcionario detalla que, hoy en día, el déficit de la Caja Fiscal se financia en parte con los impuestos y otra proporción, con los ahorros, que se estima terminen en cinco o seis años si es que no se realizan los cambios.
«Es mejor hacerlo ahora que esperar a ese momento. Esa es la idea que nosotros tratamos de transmitir a todos los sectores de la Caja: mejor arreglarlo ahora que esperar que sea un momento peor», asevera.
Haas también explica que la situación actual de la Caja Fiscal se debe en parte a que se fueron introduciendo regímenes especiales a cada profesión y esto, según dice, va en contra de lo que debería ser un sistema de jubilación eficiente.
Detalla que luego de la reforma del 2003, se han creado más de doce regímenes particulares, «que son los que hoy en día están perforando la Caja Fiscal» ya que apuntan a mayores beneficios y menor aporte.
«En el 2021, la Caja Fiscal presentó un déficit global de USD 167 millones, pero que en realidad es más porque parte de ese déficit se cubre con el superávit de los sectores superavitarios, cuando vos tenés que entender que el superávit de estos sectores no es para cubrir lo otro, debería ser para invertir a largo plazo, etc., pero la Ley hoy permite cubrir ese déficit con el superávit de otros sectores», cuestiona.
El viceministro manifiesta que la recomendación de Hacienda es dejar de crear regímenes especiales y apuntar a un régimen unificado; para el efecto, considera que se deben empezar a ajustar los que se han desviado de la senda de la sostenibilidad. «Ese es el gran desafío», exclama.
Así también, el funcionario de Hacienda recalca que la creación de una Superintendencia de Pensiones tarde o temprano se tendrá que volver a discutir, porque es necesario que exista un ente contralor que «marque la cancha».
Situación de IPS
Cecilia Rodríguez, gerente de Prestaciones Económicas del IPS, comenta que de acuerdo con el último informe actuarial, en el año 2038 se registrará un empate entre ingresos y egresos. El fondo de reserva, por su parte, durará máximo hasta el 2058, según si se invierta o no.
Asegura que, actualmente, la relación entre activos y pasivos es buena, ya que la Previsional cuenta con 685.000 personas cotizantes y 67.000 jubilados. Por año, se registran cerca de 6.000 jubilaciones y alrededor de 4.000 bajas, es decir, fallecidos.
Para que el IPS pueda llegar a tener mayor sostenibilidad, considera que se deben realizar ciertas reformas como reducir la tasa de sustitución, ya que a la actual la califica como insostenible. «Paraguay es el único país que está dando el 100%, lo máximo que se da en otros países es el 80%», reclama.
También dice que otro punto a ser analizado es el cálculo para la jubilación, que actualmente son los últimos 36 meses de aporte.
«Nosotros tenemos que hacer cambios paramétricos. Son varias cosas que se tienen en cuenta: la edad de retiro, el periodo de la base reguladora -lo que vas a tomar en cuenta para el cálculo de la jubilación-, después tenes la edad; pero como es un tema muy social, nosotros ni siquiera queremos tocar eso, eso ya sería en un caso muy extremo», asegura.
Rodríguez sostiene, además, que la previsional necesita diversificar los instrumentos donde puede invertir y estudiar la posibilidad de tercerizar los inmuebles con que cuenta.
