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15 de junio de 2024

¿Le beneficia al Paraguay tener una baja presión fiscal?

Nuestro país cuenta con la segunda presión tributaria más baja de la región y en 2021 se ubicó en 14%, 7 puntos porcentuales por debajo del promedio de América Latina y el Caribe.

Este bajo nivel de impuestos es frecuentemente promocionado como un atractivo para la inversión, principalmente extranjera, pero también refleja una limitada capacidad para impulsar el desarrollo.

Por Belen Villamayor – Estudiante investigadora

La presión fiscal es la relación entre los ingresos tributarios y el producto interno bruto (PIB) de un país. 

Los ingresos tributarios son aquellos “que vienen dados por la recaudación tributaria del Gobierno Central (impuestos internos y externos), de los gobiernos subnacionales o seccionales (impuestos, tasas y contribuciones) y, las contribuciones a la Seguridad Social” (Ocampo, 2017).  “Se mide según el pago efectivo de impuestos y no según el monto nominal que figura en las leyes” (Brito Gaona & Iglesias, 2017). 

Los impuestos son la principal fuente de ingresos del Estado. Es decir, a través de estos se costean los servicios básicos para su funcionamiento y los servicios públicos que ofrece el mismo. Constituyen una herramienta fundamental que posee el Estado para mejorar el ciclo macroeconómico, favorecer la redistribución del ingreso en la sociedad y proveer a sus ciudadanos de infraestructura y servicios básicos, como salud y educación y redistribuir la riqueza (CEPAL, 2017). 

Por tanto, una presión fiscal baja no resulta necesariamente buena, dado que puede indicar una distribución inadecuada de la riqueza y servicios públicos mínimos o de mala calidad, dado el nivel de ingresos que posee el Estado para ello. 

Por otro lado, también puede resultar poco atractiva una presión fiscal alta a los ojos de la inversión privada, dado que se puede interpretar como un desvío de los ingresos generados por la inversión desde el sector privado hacia el público, el cual puede o no hacer buen uso de estos. 

Por esto, “no existe una manera concluyente de calificar el nivel de recaudación de un país y de definir sus determinantes” (CEPAL, 2007). 

En materia de desarrollo, existe el supuesto de que este se relaciona con la expansión de las actividades estatales y, por ende, el aumento de la presión tributaria. Esto se explica con la idea de que el desarrollo viene acompañado de un aumento de la demanda de gasto generada por la expansión de actividades urbanas y mayor requerimiento de bienes públicos. Esto se financia con impuestos, dado que son más fáciles de aplicar (CEPAL, 2007). 

Por tanto, se espera que una presión fiscal alta se relacione con un alto nivel de gasto fiscal, el cual se espera que se traduzca en servicios públicos eficientes y de calidad, así como una distribución adecuada de la riqueza. 

A pesar de esto, estudios desarrollados por la CEPAL en 2007 encontraron que aquellos países que muestran un mayor nivel de PIB por habitante y un menor coeficiente de Gini (menor desigualdad) no coinciden con los de mayor presión fiscal. 

De 6 países con más de 8000 dólares por habitante, sólo Argentina, Brasil y Uruguay se encuentran entre los de mayor presión; Chile presenta un nivel de carga intermedio, mientras que Costa Rica y México tienen una baja presión tributaria. 

Uruguay, El Salvador y Costa Rica presentan un menor coeficiente de Gini, y por tanto menor desigualdad, pero poseen también una menor presión tributaria. (CEPAL, 2007). 

Estos resultados generan conclusiones contradictorias, dado que por un lado se supone que aquellos países más desarrollados son los que poseen mayor gasto público y, por tanto, mayor presión tributaria (Estados Unidos, Inglaterra), mientras que en Latinoamérica sucede lo contrario. 

Por otro lado, existen diversos teóricos que postulan que cambios en la presión tributaria afectan significativamente a la inversión privada en el largo plazo. 

(Mendoza, Milesi Ferretti, & Asea, 1997) demostraron en sus estudios de países no latinoamericanos que un aumento de la presión tributaria reduce la inversión privada. En esa misma línea, (Caballero Urdiales & López Gallardo, 2012) encontraron que un aumento de los impuestos en países latinoamericanos (y por tanto, de la presión fiscal) influyen negativamente en la inversión privada, disminuyéndola. 

Esta relación negativa entre presión fiscal e inversión privada se debe a la obvia disminución de la rentabilidad de la inversión causada por un aumento de los impuestos, lo que hace que esta sea menos atractiva (Sánchez, 2019).

La presión tributaria de Paraguay en 2021 fue de 14%, 7 puntos porcentuales por debajo del promedio de América Latina y el Caribe (21.7%) (OECD, 2023). Esto la convierte en la segunda más baja de la región, siendo superada solo por Panamá. Esto puede deberse a factores como un nivel menor de desarrollo en comparación con los demás países, bajas tasas impositivas, estructura tributaria centrada mayormente en impuestos al consumo, etc. (Domínguez, 2013). 

(Borda & Caballero, Eficiencia y equidad tributaria. Una tarea en construcción, 2016) exponen que esto responde a leyes inadecuadas, exceso de gasto tributario, administración poco capacitada, preferencia por baja tributación y pocos bienes y servicios públicos. (Borda & Caballero, 2018) añaden también la alta informalidad tributaria como causante de esta situación. 

Recaudación tributaria como porcentaje del PIB en comparación con otros países de América Latina y el Caribe (ALC) y con los promedios regionales, 2021

Fuente: Recuperado de Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2023 – Paraguay, publicada por la OCDE. 

La baja presión tributaria de Paraguay puede tomarse desde dos perspectivas. 

Por un lado, esta “presenta un panorama poco alentador para financiar cualquier iniciativa de aumento del gasto en bienes y servicios públicos, incluida la inversión en infraestructura; coincidentemente con la duplicación del endeudamiento público en los últimos años” (Borda & Caballero, 2017). 

En esa misma línea, “refleja un estancamiento de la capacidad de recaudación del Estado en la actual situación” (Borda & Caballero, 2018). (Ibarrola, 2020) coincide en que “no importa por donde se lo mire, la presión tributaria es baja y no provee suficientes recursos para abordar los programas sociales necesarios para seguir mejorando la calidad de vida”.

Por otro lado, existen quienes consideran que esta baja presión tributaria es una ventaja comparativa en materia de inversión. La BBC se hizo eco de ello, estableciendo el “Régimen 10-10-10”, con el cual exponen que los 3 principales impuestos (IVA, IRP e IRE) tienen un único porcentaje, 10%. Esto es “una fortaleza para desarrollar la economía y recibir inversiones” (Llambías, 2023). Según una nota publicada por la Organización Mundial del Turismo, el Gobierno estableció que esto “constituye uno de los principales pilares del atractivo entorno empresarial del país”. 

Aun así, (Borda & Caballero, 2018) consideran que Paraguay “debe elevar la presión impositiva a un nivel que esté acorde con el grado de desarrollo del país y con la demanda de más recursos para financiar los bienes y servicios del Estado, principalmente en los campos de la salud, de la educación y de la inversión en infraestructuras económicas y sociales”. 

(Ibarrola, 2020) añade que “dada la restringida disponibilidad de recursos del Estado paraguayo, la capacidad de inversión para llevar adelante los programas necesarios tiene un límite, y el camino elegido para zanjarlo (…) ha sido el endeudamiento, que resulta cada vez menos sostenible en el tiempo”, por lo que resulta necesario establecer ajustes fiscales que eleven la presión fiscal y le permitan al Estado obtener mayores recursos. 

A pesar de los desacuerdos en la materia, para Paraguay es concluyente la necesidad de un aumento de la presión fiscal. 

“El funcionamiento de un Estado depende de su capacidad de recaudar impuestos. A mayor capacidad tributaria corresponde, en líneas generales, un nivel de desarrollo más elevado. Un desarrollo más elevado incrementa las exigencias de gasto público en salud, educación, protección social, infraestructuras y comunicación, lo que demanda mayor financiación. Las tasas impositivas bajas y la baja presión tributaria limitan el desarrollo del país y no son determinantes, como se cree, para atraer las inversiones y fortalecer la competitividad económica. La competitividad de una economía depende, más bien, de la fortaleza de sus instituciones, la calidad de sus servicios públicos, el desarrollo de su capital humano y la infraestructura disponible” (Borda & Caballero, 2016) . 

Bibliografía

Borda, D., & Caballero, M. (2016). Eficiencia y equidad tributaria. Una tarea en construcción. Población y Desarrollo.

Borda, D., & Caballero, M. (2017). Desempeño e Institucionalidad Tributaria en Paraguay. Población y Desarrollo.

Borda, D., & Caballero, M. (2018). Una reforma tributaria para mejorar la equidad y la recaudación. Asunción.

Brito Gaona, L. F., & Iglesias, E. (2017). Inversión privada, gasto público y presión tributaria en América. Estudios de Economía.

Caballero Urdiales, E., & López Gallardo, J. (2012). Gasto público, Impuesto sobre la Renta e inversión privada en México. 

CEPAL. (2007). La tributación directa en América Latina y los desafíos a la imposición sobre la renta. Santiago.

CEPAL. (2017). Consensos y confictos en la política tributaria de América Latina. Santiago.

Domínguez, F. (2013). Síntesis del Sistema Tributario Nacional. Asunción.

Ibarrola, R. (2020). Cómo se financia el Estado. Asunción.

Llambías, F. (21 de Septiembre de 2023). Qué es la regla del 10-10-10 con la que Paraguay atrae inversiones y por qué es controversial. BBC News Mundo.

Mendoza, E., Milesi Ferretti, G. M., & Asea, P. (1997). On the ineffectiveness of tax policy in altering long-run growth: Harberger’s superneutrality conjecture. 

Ocampo, H. (2017). La presión fiscal en América Latina: una descripción de sus componentes y factores. Notas de reflexión: política fiscal y tributaria.

OECD. (2023). Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2023 – Paraguay. Sánchez, F. (2019). Presión tributaria y crecimiento económico: análisis por nivel de desarrollo y estructuras tributarias en el mundo y en América Latina y el Caribe. Bahía Blanca.

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